十部委研究推进eVTOL载人飞行示范应用， 拓展低空货运、应急救援、养护巡检等应用场景

发表时间：2026-09-10  

前言

低空经济作为培育新质生产力、构建都市圈立体交通网络的核心赛道，近期迎来国家级政策密集落地周期。继八部门出台都市圈通勤专项实施方案后，交通运输部、国家发改委、公安部、财政部、自然资源部、住建部、国家铁路局、中国民航局、国家邮政局、中国国家铁路集团十部委联合印发《关于完善现代化都市圈综合交通运输体系的指导意见》（交规划发〔2026〕64 号），将电动垂直起降飞行器（eVTOL）载人试点、全域低空场景开发、低空基础设施建设写入顶层交通规划，为全国无人机、飞行汽车产业划定清晰发展路线，也为湖北等中部低空产业集聚区带来重大政策红利。

政策接续发力：低空交通正式纳入都市圈综合立体交通顶层设计

早在 6 月 8 日，交通运输部等八部门发布《都市圈城际通勤效率提升工程实施方案（2026－2030 年）》，首次明确提出稳妥布局低空特色通勤赛道，指出飞行汽车产业具备万亿级成长潜力，将成为拉动城市交通、高端制造协同发展的核心产业集群。本次十部委联合发文，是对前述方案的升级、细化与落地延伸，文件跳出单一通勤视角，将低空飞行器纳入智慧综合立体交通先导创新工程整体框架，实现无人机、eVTOL 从补充工具升级为都市圈交通体系的标准化组成部分。

本次政策出台具备鲜明协同特征：十部委覆盖交通规划、空域管理、土地供给、财政保障、邮政物流、治安管理、铁路联运全链条，打破以往低空产业 “民航单部门管理、各行业分头试点” 的割裂局面，建立 “国家统筹、省级落地、城市主抓、跨区域协同” 一体化推进机制，从空域、土地、资金、运营、监管五大维度扫清低空规模化应用制度障碍。

三大核心低空部署，明确产业落地先后次序

通读文件可见，政策遵循 “先载货巡检、后载人通勤，先基础设施、后商业运营” 科学发展逻辑，分三大板块划定低空产业发展重点，三次重点提及无人驾驶航空器与 eVTOL，形成完整产业推进闭环：

顶层创新：启动 eVTOL 载人飞行示范，布局城市空中通勤新模式

文件在智慧出行板块明确，依托人工智能、卫星互联网、6G 新一代通信底座，升级全域智能导航体系，落地 “出行即服务” 一体化运营模式，系统性研究、分批落地 eVTOL 载人飞行示范项目。

不同于此前地方零散试点，本次国家级指导意见将载人飞行器纳入都市圈通勤解决方案，鼓励具备产业基础、空域条件的城市群先行开展验证，同步配套空域动态管理、飞行安全、适航认证、地面起降配套相关制度探索，为后续空中出租车商业化运营搭建政策框架。

全域拓景：多类型低空运输线路成型，应急、民生场景全面扩容

文件提出打造城乡一体融合交通网络，完善县乡三级配送体系，重点培育多类低空固定运输航线，覆盖电商即时配送、冷链物资转运、院前医疗救助、生鲜农产品下乡、灾害应急保障五大民生刚需场景。

同时明确要求各地因地制宜拓展无人机常态化作业赛道，核心应用场景包含：低空干线货运、森林与城市应急救援、道路 / 电网 / 水利设施养护巡检。针对当前行业痛点，政策将消防救灾、洪涝勘察、危化监测、山区物资投送等刚性应急场景列为优先落地方向，为各地无人机协会、低空企业提供稳定业务赛道。

基建先行：统一规划都市圈无人机起降场站与全域航线网络

产业落地，基建为先。本次指导意见首次在国家层面要求各都市圈统筹编制低空基础设施专项规划，结合国土空间规划布局无人机专用起降点、垂直起降综合枢纽、低空航线廊道，解决长期制约行业发展的 “起降场地不足、航线无序” 难题。

政策同步配套要素保障机制：对无人机场站、eVTOL等低空重大交通项目实行用地优先供给，支持盘活存量交通用地改造低空配套设施；鼓励通过 REITs 不动产基金、地方专项债、政企合作多元模式筹措建设资金，降低企业参与低空基建的投入门槛。

配套保障机制：多维度打通低空产业落地堵点

1. 跨区域协同治理机制

文件明确依托交通强国协调工作机制，搭建十部委协同调度通道，建立省级统筹、中心城市牵头、周边地市联动的都市圈低空发展协调模式。各地政府作为实施主体，可联合出台区域性低空扶持政策，跨城统一空域标准、飞行报备流程、运营管理规范，完美适配鄂湘赣、粤港澳大湾区等跨省低空协同发展片区需求。

2. 多层次资金扶持体系

统筹中央交通专项资金、地方配套财政，按照财政事权划分规则，倾斜支持低空起降枢纽、智能调度平台等新型交通基建。创新推行跨区域成本共担、收益共享合作模式，开放基础设施 REITs 等资本市场融资渠道，引导社会资本参与无人机物流、载人飞行器示范项目投资运营。

3. 数智化技术底座全面赋能

将低空飞行器纳入都市圈数智化升级工程，推动北斗高精度定位、AI 自主避障、卫星通信、6G 空地传输技术规模化应用，搭建统一低空调度管理平台，实现有人 / 无人航空器、地面交通、轨道交通数据互通，消除低空作业通信遮挡、定位失准、多机冲突等常见难题。

行业发展启示：湖北低空经济迎来政策发展黄金期

本次十部委顶层文件释放清晰信号：低空经济已从行业试点阶段，迈入全国统一规划、规模化落地新阶段。结合鄂湘赣区域低空协同发展基础、湖北无人机产业集群优势，本次政策带来三重发展机遇：

场景拓展机遇：应急救援、农林巡检、城乡低空物流获得国家政策背书，行业合规性大幅提升，各地消防、应急、交通、邮政部门采购需求将持续释放；

载人产业布局窗口：湖北本土 eVTOL、重载无人机企业可抢抓示范项目申报机遇，联合粤港澳大湾区产业资源开展跨区域载人飞行试点对接；

基础设施建设红利：城市低空起降场站、调度中心纳入正规交通基建范畴，协会可联动各地政府推进区域低空枢纽规划落地，构建省内一体化低空航线网络。

对于行业从业者而言，政策明确 “先货运、后载人” 的落地节奏，中小无人机企业可优先深耕应急、巡检、物流确定性赛道，头部整机企业同步布局 eVTOL 示范研发，分层布局、稳步发展，规避行业无序炒作风险。

政策落地执行路径梳理

省级层面：结合本省都市圈规划、国土空间方案，出台低空经济配套实施细则，划定试点城市、示范航线、低空基建布局；

城市层面：梳理辖区应急、物流、通勤低空需求，申报国家级 eVTOL 载人示范项目，规划建设标准化无人机起降场站；

行业组织层面：发挥协会桥梁作用，联动政企搭建低空应用对接平台，开展行业规范、飞行安全、低空保险公益科普，推动产业合规健康发展；

企业层面：围绕政策重点赛道布局产品研发、场景运营，参与都市圈低空示范项目建设，抢抓跨区域产业合作机遇。

交通运输是现代化都市圈建设的先行领域和重要支撑。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，完善现代化都市圈综合交通运输体系，现提出以下意见。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，全面落实中央城市工作会议精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持分层分类、精准施策，坚持交通与人口、产业、城镇一体规划发展，以衔接、融合、提质、更新为重点，推动都市圈对外交通、城际交通、城乡交通有机衔接，与城市交通一体融合，完善多中心、多廊道、网络化布局，加强与都市圈空间功能适配，完善现代化都市圈综合交通运输体系，为发展组团式、网络化的现代化都市圈提供有力支撑。

工作中要做到：以人为本，着眼解决群众急难愁盼问题，服务都市圈同城化发展，促进通勤圈便捷高效、产业圈梯次配套、生活圈便利共享。分类施策，遵循都市圈发展阶段和规律，“一圈一策”合理确定都市圈综合交通运输体系发展目标和任务。集约高效，注重存量交通基础设施更新，推进一体化融合、安全化提升、数智化升级、绿色化转型，支撑现代化都市圈建设。协同发力，形成国家部门指导、省级统筹、城市协同的现代化都市圈综合交通运输体系建设局面。

主要目标是：到2030年，现代化都市圈综合交通运输体系基本形成，“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”加快实现，主要都市圈具备1小时通勤条件人口占比达75%左右，交通基础设施本质安全水平大幅提升，应急救援和服务保障能力不断增强，智慧出行和智慧物流加快发展，绿色交通工具广泛应用，跨行政区交通运输协同共治水平不断提升。到2035年，建成内畅外联、便捷高效、安全可靠、智慧绿色、协同共治的现代化都市圈综合交通运输体系，一些具备条件的都市圈建成全球领先的现代化综合交通运输体系。

二、打造多极辐射的对外交通

（一）提质升级对外综合交通廊道。完善以中心城市为核心的对外辐射交通廊道，高效融入国家综合立体交通网主骨架，发挥对都市圈周边城市（镇）的带动能力。推进重要功能节点对外放射交通廊道建设，畅通其他功能节点对外联系，通过铁路联络线、高速公路连接线等顺畅接入对外交通廊道。优化干线铁路功能和网络布局，提升铁路紧张路段能力，有效串联主要都市圈。加快完善对外干线公路，打通未贯通路段和瓶颈路段，推进能力挖潜和更新提质增效。实施内河水运体系联通工程，推进干线航道扩能升级。

（二）畅通过境交通。因地制宜规划完善都市圈铁路环线，具备条件的城市有序推进。推进都市圈公路环线和中心城市绕城公路贯通提质，优化重要功能节点过境公路，加快穿城公路改造升级，强化干线公路与城市道路网一体衔接。合理引导中心城市过境货运功能外迁。

（三）优化交通枢纽布局功能。强化枢纽机场辐射能级，构建都市圈布局合理、功能互补、产业配套的多机场体系。推动枢纽机场引入多层次轨道交通或预留条件，推进航线、时刻等资源协同化配置。鼓励枢纽机场在周边航空货运量较大城市（镇）设置前置货站。有序推进都市圈内中欧（亚）班列集结中心、国际道路运输集结中心建设，补强重要功能节点铁路客运枢纽能级。推动中心城区的公路、铁路枢纽干线货运功能合理疏解，引导货运枢纽等设施与产业功能区、产业廊道协同布局。推进港口设施更新和功能提升，促进港产联动、港城融合。

（四）提升对外运输服务。强化都市圈国际门户枢纽城市和区域性开放节点城市国际运输能力，完善通达全国、连通洲际的运输网络。积极拓展至共建“一带一路”国家和地区的航空客运网络，发展与全球主要货运枢纽节点连通的航空货运网络。扩大中欧（亚）班列开行范围，培育国际多式联运精品线路。拓展重要方向国际海运航线，沿江沿海都市圈积极拓展邮轮航线，发展邮轮入境游。增强都市圈间动车直达、夕发朝至等多样化铁路出行服务，鼓励都市圈与周边主要城市开行高品质直达定制客运，大力发展“一站式、全过程”旅客联程运输。

三、打造高效便捷的城际交通

（五）打造城际综合通勤廊道。在主要居住功能区和就业功能区之间打造大容量、快速化、集约化综合通勤廊道，因地制宜配置多层次轨道交通、公路（道路）设施。在具备条件的主要都市圈，形成以轨道交通为主体、高快速路为基础的骨干通勤廊道，以干线公路及城市骨干道路为主、多元化通勤服务协同发展的基础通勤廊道。

（六）推动轨道交通融合适配。充分利用既有铁路富余能力，按照市场化方式创造条件开行城际列车，鼓励具备条件的线路小编组、公交化开行市域（郊）列车。统筹考虑通勤等客流需求，有序推进连接城市群内中心城市及城区常住人口50万以上的大中城市城际铁路建设改造。进一步严格规范城市轨道交通规划建设运营管理，确保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配。推进轨道交通“四网融合”，探索运营管理“一张网”。

（七）强化公路联网提质。提升通勤廊道内近城高速公路繁忙路段通行能力。推动都市圈干线公路与城市道路一体规划、有效衔接、融合发展，推进高快速路一体化发展。有序推进承担主要通勤功能的普通国省干线快速化改造。统筹兼顾主线通行效率与安全，合理增加高速公路近城路段出入口，鼓励具备条件的服务区开设出入口，完善配套连接线。

（八）便捷客运枢纽通勤换乘。推动客运枢纽各种交通方式功能区集中集约布设，促进立体换乘、空间共享、设施共建、设备共用。畅通枢纽内外循环交通，推进枢纽与重要功能区便捷直达，提升枢纽与周边路网快速集散能力，开辟服务通勤的快速进出站通道和出入口，优化进出枢纽的慢行交通流线组织。改善客运班线、公交、出租车、网约车、小汽车在枢纽接驳停靠条件，合理满足不同类型停车需求。推进汽车客运站向交通换乘中心转型。完善陆岛码头基础设施、服务设施和航线设置，加强水陆公共交通衔接。

（九）强化跨城出行服务保障。加强跨城出行服务规则衔接，优化异地车牌跨城便利通行措施，加强毗邻城市慢行交通工具管理政策衔接。因地制宜发展定制客运、定制公交。持续优化跨城公交服务，推广“一卡（码）通乘”。

（十）增强同城化货运服务能力。推动产业协作紧密的功能区间干线公路、铁路扩能改造和提质升级，打造对产业集群发展作用明显的快速货运廊道。完善货运枢纽、产业功能区等主要货运节点集疏运体系，强化主要货运节点互联互通。支持城市间合作共建区域物流中心，推进既有设施数智化更新改造，拓展生鲜冷链、应急物资储备等民生保障功能。在中心城市周边发展前置仓，提高配送即时响应效率。探索具备条件的城市轨道交通线路利用富余运力开展物流配送。创新集中配送、错峰配送、共同配送等模式。

四、打造一体融合的城乡交通

（十一）推进县域路网建设和功能改造。加强县城、重点镇、片区化乡村组团、县域重要产业功能区便捷接入国道、高速连接线建设，实现县级行政中心15分钟接入国道，支持县域融入都市圈发展。推动县域城镇化地区公路提质改造。打通毗邻地区乡镇间断头路，提升低等级路段。完善县域慢行交通系统。

（十二）提升城乡出行服务水平。因地制宜推进县城公交线路向周边乡镇合理延伸，提升毗邻地区客运班线运营服务能力。优化以县城为中心、串联中心镇和重点村的半小时客运服务覆盖网络，发展镇村公交、通学公交、预约响应等客运服务。

（十三）完善县乡村三级配送网络。完善县城周边货运节点布局，拓展既有设施冷链、智能分拣等功能，发展农产品“产地直供”模式。鼓励依托客运站整合邮政快递、商贸、供销等资源，加大客货邮融合线路培育力度。培育电商快递、冷链、医疗救助、农产品、应急等低空运输线路。

（十四）提升交通网络休闲旅游功能。完善中心城区直达休闲功能区的交通路线，推进旅游风景路、绿道、水上旅游、配套停车设施等交旅融合项目建设。完善沿线公路服务区快速补能设施。完善小微型客车租赁服务网络布局。积极探索发展“交通+景区”“交通+乡村旅游”，打造精品旅游线路。

五、推动交通运输绿色化转型

（十五）推进都市圈交通基础设施绿色化更新改造。推进都市圈补能设施“连点成线组网”，拓展主要货运节点及周边区域中短途补能设施网络。建设零碳运输走廊示范路段（航段）和零碳枢纽场站、服务区。推进沿江沿海都市圈港口岸电设施应建尽建、应用尽用。推动交通枢纽等节点源网荷储一体化建设。交通基础设施应当符合生态环境分区管控要求，加强交通基础设施周边自然空间保护和生态修复。

（十六）加快电动化和绿色燃料车船应用。推进都市圈新能源客车有序应用，引导公共领域车辆加快实现电动化。扩大都市圈中短途运输场景新能源重卡使用规模，基本淘汰国四及以下营运柴油货车。港口、物流园区、机场新增或更新的内部车辆、非道路移动机械应电尽电。加快电池动力技术在中小型船舶等场景应用，推动LNG、甲醇动力技术在中大型船舶应用。推进飞机APU替代设备建设和使用。

（十七）优化调整都市圈交通运输结构。高质量实施公交优先发展战略，推进都市圈建立以轨道交通为主体、城市公共汽电车为基础的公共交通系统。优化绿色交通路权保障，加强公共交通多方式网络一体衔接，推广停车换乘（P+R）、骑行换乘（B+R）模式。依托都市圈主要货运节点发展多式联运，推动零排放货运车队发展，提高大宗货物铁路、水路运输比重和新能源汽车运输比重。

六、推动交通运输数智化升级

（十八）推进都市圈数智化线网建设。推进主要都市圈环线、绕城高速、通勤廊道内干线公路以及重要出入口等数智化升级，强化区域交通线网智能监测预警、应急指挥调度和跨部门数据融合应用。推广高速公路“手机+”无卡便捷通行等服务新模式。推进都市圈铁路设施设备、高等级航道等数智化升级。

（十九）推进枢纽港站智能化升级。推进港口智能感知网络建设，加快码头设备设施数字化建设、自动化改造、智能化升级。加强智慧客运枢纽建设，推进主要货运节点设施设备智能化升级改造。

（二十）强化智慧出行服务。实施都市圈智能综合立体交通先导创新工程，推动人工智能、卫星互联网、6G等新技术创新应用。加强智能导航等应用，促进交通路网资源均衡利用，发展“出行即服务”模式。研究推进电动垂直起降飞行器（eVTOL）载人飞行示范应用。

（二十一）加快智慧交通物流发展。发展多式联运“一单制、一箱制、一口价”，推动电子单证应用。推进全链路协同的智慧交通物流供应链发展。逐步依法推进末端无人配送接驳车辆规模化应用。因地制宜规划建设都市圈无人机物流起降场站和航线网络，拓展低空货运、应急救援、养护巡检等应用场景。

七、提高交通运输安全韧性水平

（二十二）增强都市圈交通网络韧性。提升都市圈交通网络冗余和抗灾能力，加强多方式、多路径建设，实施安全韧性提升工程。加强气候变化对交通基础设施的影响和风险评估，增强自然灾害高风险、地形地质条件复杂区域网络韧性，合理提高设施安全设计标准。推动都市圈重要铁路线路道口“平改立”，开展上跨高速铁路桥梁隐患排查整治，加强铁路沿线轻质物体安全管控。提升枢纽港站、城市轨道交通等领域安全防护、防灾减灾和韧性能力。

（二十三）健全交通运输应急保障体系。建立健全都市圈综合交通应急运输保障预案体系，健全交通与应急、消防救援部门安全预警信息共享机制。加强交通廊道与“平急两用”城郊大仓基地快速衔接。完善交通应急装备物资储备体系。强化都市圈内枢纽应急避难功能。

八、保障措施

（一）强化协同机制。依托国务院加快建设交通强国工作协调机制，加强部门协同配合，推动形成国家部门指导、省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的都市圈交通协调机制，强化城市人民政府主体责任。鼓励都市圈城市共同研究制定实施交通运输相关政策措施，落实都市圈发展规划要求，并与有关国土空间规划做好衔接。

（二）提高治理效能。加强都市圈交通监管协作与执法检查。协同开展都市圈交通重点领域法规制度标准制修订。建立健全都市圈交通信息共享机制，加强综合交通运输政务数据、运行数据资源共享共用，强化治理协同联动。

（三）强化组织实施。加强工作指引，推动“一圈一策”完善现代化都市圈综合交通运输体系。组织实施都市圈城际通勤效率提升工程，推动地方建立健全体检评估机制，发挥交通强国建设试点带动作用。

（四）加强政策支持。统筹利用中央和地方各类资金政策，按照交通运输领域中央和地方财政事权划分原则和现行资金管理办法规定，支持都市圈重大交通基础设施建设和更新。鼓励都市圈建立成本共担、利益共享合作机制，发展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等多元化融资模式，推动跨区域交通基础设施建设与运营。加强资源要素保障，对国家或省（市）重大交通项目用地予以优先保障。支持因地制宜实施既有交通用地综合开发。